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不分区立委只是政党的不实广告点击图片可浏览相关图片民进党推宪改,错误聚焦国会选制 几乎每次修宪都是以宪改之名,暗渡府院党扩权之实,对国会指指点点。修宪更不是简单增加不分区席次,便能调节政党席次与选票的落差,光用简单数学便知,此路不通。 李中志

不知是受了太阳花学运的冲击,还是决定不寻求连任主席后,苏贞昌无欲则刚,在卸任前提出七大宪改议题。回任的蔡英文不落人后,旋即呼应台湾的「宪政时刻」已到,提出她的宪改主张。
至此,宪政改革俨然已成为民进党进军二○一六主要战场。这次苏蔡两人的宪改雏议,留有不少伏笔,为宪政结构根本性改变预留空间,如废监考两院,与往内阁制思考的暗示;但两人的首要议题,仍聚焦在国会的改造之上。

以修宪之名行扩权之实

惟把我国的「宪政休克」怪罪到国会议事不彰,实令人有似曾相识,Déjà vu︵既视感︶之叹。民主化后以十几年的时间,经历了七次修宪,但几乎每次修宪的动机,都是以宪改之名,暗渡总统府行政院院党扩权之实,对国会指指点点,以粗糙论述正当化弱化民意机关。
主张增加不分区席次,更是大有疑义。不可否认,我国国会确实有结构上的问题,但绝非简单增加不分区席次,便能调节政党席次与选票的落差。光用简单数学便知此路不通,除非不分区席次多于区域立委两倍以上,否则国民党仍能以其在区域立委的绝对优势,轻鬆掌握国会多数。
当然,仿效德国採「联立制」,或许能救济这个现象;但比例的计算複杂,党内派系的竞合恐怕会更加恶化。此外,「联立制」容易造成国会小党林立,极端主义者也可能有一席之地,实无助于改善目前议事不彰的现象。

民进党从反对到拥护

不分区採「政党比例代表制」,弱势团体或所谓的清流必须与政党结盟,才有机会获得安全提名进入立院。加上在我国的议事规则下,若非所属政党的配合,个别立委并无实力影响法案。因此,撇开冠冕堂皇的理由,与拥有较多政治实力的政党合作,才是弱势团体理性的选择,不但较易当选,法案的推动也较容易得到支持。
其实,不分区的设立本来就是国民党的算计,一方面,可以纾解自身的党内竞争,另一方面,更可以扩大其在立院的政治优势。在这样的疑虑下,民进党当年曾不惜全体退席抵制设立不分区。二十年来,国民党依然包山包海,民进党区域立委的实力几乎不变,第七届引进政党票后,反而还略小于区域立委得票,我们实看不出,民进党当年反对不分区的政治现实已经消失。
讽刺的是,当年民进党极力反对不分区,但由于自身的发展,不分区名额也成为党内可分配的资源,很快就从反对转为拥护,现在还要扩大。第八届立委民进党的不分区名单俨然是一幅派系地图,曾受到大力批评,反而中央集权的国民党,运作出相当清新的名单,得到不少掌声。

罔顾民意捍卫党意

不过,掌声很快变嘘声,事实证明,过去两年胆敢罔顾民意捍卫党意的,几乎都是国民党籍的不分区立委。这两年我们经历了太多无解的宪政死结,不分区立委不但无助于解开这些死结,有时还是牺牲的对象,甚至是乱源。如果不分区的失败是理论上的必然,我们何以还在这个迷思上打转,扩大这个迷思?
不分区最多只是政党的不实广告,在无《政党法》的监督下,政党能透过对不分区的控制指挥国会,增加不分区岂不正中以党领政者的下怀?在马王赤裸裸的斗争中,马总统正是以马主席的身分,要求党的考纪会处分王金平,使其丧失不分区资格,以达到九趴总统撤换国会议长的政治目的。
另如,台联为了与《会计法》修正案切割,不由分说牺牲林世嘉;早年民进党邱彰坚持祕密投票不愿亮票,何错之有?但基于所属政党的利益,均轻易地透过撤销党籍使其丧失立委资格,在在反映出不分区行使民代职权时脆弱的本质,只是冲击不若马王斗强烈,各界疏于讨论罢了。

宪改不只是国会改造

高举宪改大旗,或许是绿营摆脱国共在大选中纠缠的转捩点,但国人对过去修宪的经验并不愉快。扩权式的宪改只要鼓动舆论,对单一宪法机构口诛笔伐,然后敲敲打打,往往只会让权力更加倾斜。
深思熟虑的宪改千头万绪,必须面面俱到,国会改造只是其中之一,甚至可能不是最重要的。即便聚焦在国会上,治本之道是速立《政党法》,处理党产,限缩党对民代的威胁利诱。除非明确往内阁制修宪,否则废不分区,减少执政党的国会代办,重画选区、选制,以让更多、更直接的民意进到国会。弱化政党,强化议会才是国会改革的基调,而不是本末倒置,让政党更方便控制国会,民进党与后马的国民党,万万不可重蹈覆辙。(作者为美国伊利诺州立大学教授)●